L’élaboration des plans directeurs sectoriels s’inscrit dans la concrétisation des principes et objectifs politiques du programme directeur (loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire) et du concept intégré des transports et du développement spatial IVL (Integratives Verkehrs- und Landesentwicklungskonzept).
Le programme directeur consiste à orienter, selon une approche intégrative en matière d’aménagement du territoire, les démarches et les décisions du gouvernement et des pouvoirs locaux en matière de développement durable du territoire national. C’est précisément selon cette approche que les plans directeurs sectoriels primaires, retenus comme étant les plus appropriés pour cadrer le développement spatial à moyen et long terme du Grand-Duché de Luxembourg, sont élaborés.
Ainsi, la conférence de presse du 4 mai 2009 clôt la présentation des quatre avant-projets de plans sectoriels primaires prévus dans le programme de coalition annexé à la déclaration gouvernementale 2004. En effet, le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire avait déjà présenté le 23 mars 2009 l’avant-projet du plan sectoriel "Zones d’activités économiques" et le 28 octobre 2008 les avant-projets des deux plans sectoriels "Transports" et "Paysage".
Tout comme les trois autres avant-projets de plans sectoriels primaires, le plan sectoriel "Logement" fait également l’objet d’une évaluation de ses incidences sur l’environnement actuellement en cours (Strategische Umweltverträglichkeitsprüfung, SUP).
Situation initiale
Un groupe de travail, comprenant des représentants du ministère des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement ainsi que du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire et pouvant requérir la collaboration ponctuelle d’autres ministères et administrations, a débuté ses travaux en 2005 avec l’aide du CEPS/INSTEAD ainsi que d’un bureau d’études spécialisé Stadtland.
Les ministres ont rappelé la situation de départ en soulignant que les prévisions émises en 2007 ("Wohnungsbedarfsprognose" - Stadtland 2007) avaient indiqué une évolution démographique durable animée par une croissance économique élevée ayant un rôle déterminant dans la dynamique de la demande de logements. Toutefois, ils ont tenu à noter que ces prévisions n’ont bien entendu pas pu tenir compte des conséquences possibles induites par la crise financière et économique actuelle.
Par ailleurs, le changement climatique et le besoin d’améliorer l’efficacité énergétique, nécessitant par conséquent la mise à disposition de logements abordables et écologiquement durables ont également été pleinement pris en considération tout au long de l’élaboration du PSL.
Ils ont également rappelé que le programme directeur de l’aménagement du territoire ainsi que l’IVL ont clairement exigé une concentration plus intensive de l’activité du bâtiment dans les zones prioritaires pour l’habitat ("Siedlungschwerpunkte") qui doivent impérativement être bien desservies par les transports en commun.
Domaines d’action du PSL
Sur base de l’analyse du cadre juridique, spatial et de planification ainsi que des prévisions de la "Wohungsbedarfsprognose", les ministres ont exposé les cinq domaines d’action du plan sectoriel:
- A - développer l’habitat de manière spatiale et régionale
- B - activer le foncier et l’efficacité de son utilisation
- C - imposer des types de construction durables d’un point de vue écologique et d’utilisation rationnelle du foncier
- D - augmenter la construction de logements et garantir l’accès à un logement abordable
- E - permettre une coordination et communication améliorée
Objectifs du PSL
Dans le cadre d’une approche intégrative, le plan sectoriel a établi des règles de base afin d’atteindre les objectifs d’une politique active du logement. Il formule par ailleurs des dispositions à respecter et à concrétiser par les communes lors de l’application des instruments de planification qui relèvent de leurs compétences ainsi que des indications et des recommandations relatives à des adaptations de la réglementation existante.
D’une part, il s’agit de régler, au niveau régional, la production et l’offre de logements disponibles de sorte à ce que la construction de logements puisse répondre, tant qualitativement que quantitativement, aux principes et objectifs de la politique d’un aménagement du territoire structuré et intégratif.
D'autre part, les effets transfrontaliers doivent également être pris en considération puisque le marché du logement s’étend de plus en plus vers les régions limitrophes allemandes, belges et françaises. La politique de logement devra ainsi favoriser, dans une première étape, la mise en place d’instruments de coopération et de coordination afin de développer une stratégie commune en la matière.
Planification spatiale de l’habitat
C’est dans ce contexte que le PSL prend en considération le cadre spatial et structurel ainsi que les possibilités de développement des diverses régions du pays. À cet effet, une typologie des communes a été établie:
- les 39 communes jugées prioritaires ont été retenues suivant la décision du Conseil de gouvernement sur proposition du ministre de l’Aménagement du territoire en concordance avec le pacte "Logement";
- les communes complémentaires sont toutes les communes n’étant pas des communes dites "prioritaires".
Planification spatiale à l’intérieur des communes
La construction de logements doit essentiellement se concentrer sur des surfaces appropriées à l’intérieur du périmètre d’agglomération. À cet effet, l’élaboration des nouveaux plans d’aménagement généraux doit mettre en évidence les quartiers adéquats en considérant les objectifs de l’aménagement du territoire.
Le PSL définit à cet effet une liste de critères spécifiques pour la fixation de zones prioritaires pour l’habitat:
- le potentiel de développement;
- l’accessibilité;
- la multifonctionnalité;
- la densité / l’urbanité;
- la qualité de vie / de logement.
Régulations du PSL
Le programme directeur et l’IVL préconisent un développement territorial répondant au principe de la déconcentration concentrée qui se base sur les centres de développement et d’attraction (CDA). Conformément au programme directeur, un projet de développement urbain et rural durable inclut une politique de mobilité compatible avec une qualité de vie urbaine et rurale de bon niveau, mais également une politique préventive en matière d'environnement, respectueuse des atouts écologiques des zones construites et axée sur la réduction de la consommation d’énergie et sur l’efficacité énergétique.
Afin de favoriser la mise en œuvre effective des objectifs prioritaires ayant pour but d’assurer un niveau de vie équivalent à chacun tout en offrant et en maintenant, d’une part, un parc de logements attractif, diversifié et en répondant, d’autre part, aux besoins fondamentaux, notamment compte tenu des mutations socio-économiques du Grand-Duché de Luxembourg, le plan sectoriel prévoit un ensemble de régulations adéquates et précises.
Régulations en vue de l’activation du foncier
En complément aux dispositions et instruments déjà prévus par le pacte "Logement", le PSL dispose qu’une extension du périmètre d’agglomération (ou tissu urbain) ne sera tolérée que si la viabilisation immédiate est assurée. À cet effet, des conventions spécifiques sont prévues entre les propriétaires respectivement les promoteurs et les communes.
Régulations en vue d’un habitat durable
Une utilisation et viabilisation plus rationnelle du foncier ainsi que la densification du bâti sont à favoriser.
- Subventionnement
Le subventionnement sera plus élevé pour les types de logements durables, économes en foncier et offrant une bonne qualité d’habitat, tout en renforçant les zones prioritaires à l’habitat à l’intérieur des communes dites prioritaires. Des critères de durabilité ainsi que des critères de qualité d’habitat sont à déterminer.
- Conditions générales pour la construction de logements
Les procédures en matière de planification et de construction de logement seront allégées et les délais raccourcis par différentes modifications législatives et réglementaires. Les domaines d’action des promoteurs publics doivent être élargis pour mieux pouvoir soutenir les communes dans la mise en œuvre des objectifs du PSL
- Densité du bâti
Des taux de densité moyens minimal et maximal sont établis pour les communes prioritaires et les communes complémentaires.
- Projets pilote
Des projets pilote sont à initier afin de permettre de mieux thématiser des formes d’habitat futures et ainsi contribuer à une sensibilisation des acteurs concernés.
Dispositions en matière de communication et de coordination
Un plan d’action doit être élaboré en vue de permettre une meilleure coordination avec les communes et d’assurer une communication améliorée en matière d’habitat.
Dispositions en matière de coopération transfrontalière
Le plan sectoriel préconise un échange institutionnalisé d'informations et d’expériences au niveau de la Grande Région dans le but de créer des données comparables afin de jeter les bases d’une discussion conjointe dans le domaine du logement. Ainsi, il serait opportun de dégager et d’identifier les possibilités d’une concertation accrue avec les entités partenaires de la coopération transfrontalière au niveau local.
Dans une première phase, il serait utile de lancer une coopération volontariste en vue de dégager des stratégies de développement territorial tant au niveau étatique que régional. A moyen et long termes, la création de structures de coopération devrait être envisagée afin de mettre en place des objectifs communs qui pourraient être:
- la création d’un organe de conseil et de décision;
- le renforcement de la coopération à un niveau juridique;
- l’intégration dans la concertation de sujets d’importance territoriale prioritaire tels que le développement du marché de l’emploi et les infrastructures de transports.
Il est à noter que ces dispositions s’inscrivent dans la logique des travaux menés par la présidence luxembourgeoise du 11e sommet de la Grande Région.