Article 29bis – Pacte logement 2.0

Non, les fonds qui profitent d’une levée de la zone d’aménagement différé, même après le 18 février 2022, ne sont pas visés par la disposition de l’article 29bis (2), alinéa 3.

Cela dépend du nombre de logements qui sont effectivement admis dans le plan d’aménagement particulier (« PAP ») qui lui doit être élaboré en respectant notamment l’article 29bis. Il y a lieu de procéder de la manière suivante :

Première étape :

On détermine d’abord le potentiel constructible en tenant compte de l’augmentation des surfaces et du nombre de logements sur base de la contrepartie prévue selon l’article 29bis, en l’occurrence 10%. Il se peut néanmoins dans des cas extrêmes que, pour garantir intégration harmonieuse du projet dans le tissu bâti existant, l’exploitation de l’intégralité du potentiel constructible ainsi obtenu ne soit pas praticable.

Seconde étape :

Ensuite, sur base de ce potentiel constructible on développe un projet d’urbanisme qui ne dépasse pas ces valeurs maximales théoriques et qui respecte le mode d’utilisation du sol du PAG ainsi que les ratios relatifs à la mixité des fonctions urbaines et de typologies d’habitat (unifamiliale – plurifamiliale). Il est conseillé d’appliquer les ratios relatifs à la mixité des typologies de logements aussi pour les logements abordables.

Troisième étape :

Enfin, les unités de logements ainsi que les SCB, qui peuvent ne pas atteindre le potentiel constructible précité, sont répartis sur les différents lots. (Voir Annexe I – Tableau récapitulatif – Version février 2022).

Quatrième étape :

La surface construite brute destinée à la réalisation de logements abordables (« SCB-logabo ») est calculée en fonction du nombre de logements et de la SCB maximale dédiée au logement, tels qu’effectivement retenus au niveau du PAP, et non pas en fonction du potentiel constructible maximal.

Donc, pour ce qui est de notre exemple, on pourrait renoncer au nombre maximal de logements admis de 26 et présenter ensuite un PAP qui prévoit uniquement 25 unités de logements.

Par conséquent, une part de 10% de SCB à dédier au logement serait à réserver au logement abordable. C’est donc en fonction des spécificités que présente chaque dossier PAP que l’on détermine la conformité à l’article 29bis. Si par contre le nombre de logements maximal admis au niveau du PAP ne s’élève qu’à 26 unités, une part de 15% de SCB à dédier au logement est à réserver pour la réalisation de logements abordables.

Attention : à l’occasion d’une modification ultérieure du PAP, l’article 29bis reste toujours d’application. Une augmentation du nombre de logement est susceptible de générer une part distincte (p.ex. 15% au lieu de 10% initialement prévu) de la surface à réserver au logement abordable.

Au cas où un PAP ainsi modifié se trouve d’ores et déjà en phase d’exécution, une telle modification du PAP risque cependant de compliquer sa mise en œuvre en ce qui concerne le respect de ces nouvelles dispositions lors de la délivrance des autorisations de construire afférentes.

Non, les communes ne peuvent pas obliger les initiateurs de plans d’aménagement particulier (« PAP ») de consacrer plus de SCB dédiée aux logements abordables que le pourcentage minimum prévu à l’article 29bis. Néanmoins, les initiateurs de PAP sont libres de dépasser cette part minimale lors de l’élaboration du PAP.

De prime abord, il y a lieu de rappeler que lorsque le PAP couvre des fonds reclassés d’une zone autre qu’une zone d’habitation ou zone mixte en une zone d’habitation ou une zone mixte par une modification du plan d’aménagement général, la part de la surface construite brute de ces fonds à réserver à la réalisation de logements abordables est portée à respectivement 20%, 15% ou encore 10%.

La disposition en question porte exclusivement sur les modifications du PAG portant sur le classement de la zone de base, qui ont trait au classement en zone d’habitation ou en zone mixte (passage de zone ECO en HAB-1 par ex.), dont la procédure d’adoption (premier vote du conseil Communal) a été entamée après le 18 février 2022.

Selon l’article 29bis, la commune devra accepter ou refuser la cession des fonds réservés aux logements abordables ou, le cas échéant, des logements abordables avec leur quote-part de fonds correspondante, au plus tard lors de l'élaboration des conventions relatives à ladite cession.

Cependant, il est certes fort opportun d'adresser cette question aux autorités communales (en tant qu'éventuels futurs cessionnaires) de préférence en amont, sinon dans une phase précoce de l'élaboration du concept urbanistique du ou des PAP en question.

En principe, cette répartition devra être faite en concertation étroite avec le futur cessionnaire et ceci de préférence lors d’une phase précoce de l'élaboration du concept urbanistique ayant trait au futur PAP.

En ce qui concerne plus spécifiquement les typologies des logements abordables, ainsi que leurs configurations, il y a lieu de se référer aux dispositions du cahier des charges spécifiques élaboré par le ministère du Logement et de l'Aménagement du territoire :

https://logement.public.lu/fr/professionnels/aides-etatiques/demande-aides-a-la-pierre.html

Le cahier des charges veillera notamment à ce que les futurs logements réalisés en vertu du PAP concerné aient des surfaces habitables qui leur permettront d'être éligibles aux différentes aides proposées par le ministère du Logement et de l'Aménagement du territoire. Il en est de même en ce qui concerne le type d'habitation ainsi que l’agencement des pièces intérieures.

Reste à signaler que tant la répartition des surfaces réservées au logement abordable que la détermination des typologies de logements prévues à cette fin nécessitent d'être abordées avec l'ensemble des acteurs concernés dès le début de la conception urbanistique du projet et ceci notamment lors de l’entrevue avec la plateforme de concertation de la cellule d'évaluation.

Quant au contrôle de la conformité des logements abordables et de leurs fonds afférents (Art.29bis Loi ACDU) :

Un tel contrôle pourra être effectué par tous les experts requis, notamment les aménageurs urbanistes (inscrits sur la liste relative auprès de l’OAI), à l’aide du tableau Excel Annexe I - Tableau récapitulatif – (dernière version) ou par une prise de rendez-vous auprès de la plateforme de concertation, qui a pour mission de permettre aux communes ensemble avec les initiateurs de projets de se faire conseiller, en amont de l’élaboration d’un PAP et ce avant que le dossier ne soit soumis officiellement à la procédure d'adoption prévue par l’article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.

Quant au contrôle des dispositions contenues dans le cahier des charges celui-ci sera à effectuer auprès du ministère du Logement et de l'Aménagement du territoire.

https://logement.public.lu/fr/professionnels/aides-etatiques/demande-aides-a-la-pierre.html

Les PAP définissent pour chaque lot ou parcelle le nombre de logements abordables ainsi que la surface construite brute à réserver aux logements abordables. Ne font pas l’objet d’une telle réservation les lots ou parcelles qui connaissent des contraintes importantes en matière d’exécution, susceptibles de générer des coûts disproportionnés en matière de création de logements abordables.

Il est indiqué de déterminer les lots réservés entièrement ou partiellement aux logements abordables en concertation étroite avec la commune, le promoteur privé ainsi que le promoteur public qui prendra en charge la gestion desdits logements abordables.

Les lots et parcelles réservés à la réalisation de logements abordables n’accueillent pas nécessairement que des logements abordables. Dans ce cas, les logements abordables concernés devront être cédés avec leur quote-part des fonds correspondante et une cession exclusive de ces fonds n’est pas possible.

Ce sont l’ensemble des coefficients relatifs au degré d’utilisation du sol (DL, CUS, COS, CSS), tel que fixés par le PAG, qui sont augmentés de 10%. Le nombre maximal de logements qui en résulte nécessite cependant d’être toujours arrondi vers le bas.

A titre d’exemple, pour un projet couvrant une surface d’un hectare et disposant d’une DL de 24, le PAG permet la réalisation de 24 unités de logements (sans application de l’article 29bis), c.-à-d. 26,4 unités, compte tenu des dispositions de l’article précité. Dans le cadre de l’élaboration du projet d’aménagement particulier (« PAP »), un maximum de 26 unités de logement pourra ainsi être prévu.  

Effectivement, en contrepartie à la prédite cession de fonds, le degré d'utilisation du sol destiné exclusivement à du logement tel que fixé par le plan d’aménagement général (« PAG »), est augmenté de 10% et ceci indépendamment du pourcentage de la SCB à réserver au logement abordable (10%-15%, le cas échéant, 20% ou encore 30% [si PSL]).

Elle est réduite en fonction de deux facteurs :

• la quote-part de terrains appartenant à des promoteurs publics d’une part
• et d’autre part en tenant compte des fonctions autres que de l’habitat.

La SCB-logabo est à définir en fonction de la SCB maximale réservée au logement définie dans le PAP et ceci compte tenu, le cas échéant, de l’augmentation du potentiel constructible de 10%.

Dans un premier temps, il faudra vérifier la conformité du projet par rapport au tableau récapitulatif du rapport justificatif et ceci pour chaque zone pour laquelle un même degré d'utilisation du sol est fixé dans le plan d’aménagement général (« PAG »). Donc, en cas de différents coefficients relatifs au degré d’utilisation du sol (CUS, DL, COS ou CSS), il y a lieu de confectionner plusieurs tableaux.

Dans ce contexte, il y a lieu de constater que dans ces tableaux il faudra également renseigner la part de la surface construite brute à réserver pour le logement abordable (« SCB-logabo ») pour chaque zone ainsi analysée moyennant les tableaux précités. 

Or, il se peut que dans une ou plusieurs zones couvertes par un seul PAP, la part de la SCB-logabo, telle qu’exigée par les dispositions de l’article 29bis précité, ne soit pas atteinte, ceci due à une répartition disproportionnée des logements abordables à l’intérieur du PAP. En effet, une répartition disproportionnée des logements abordables à travers les différentes zones du PAG n’est pas contraire à la loi, pour autant que la part minimale précitée soit respectée pour la totalité du PAP et ce sans préjudice des dispositions de l’article 2 de la loi précitée.

Reste à signaler qu’au cas où le tableau mis à disposition en format XLS par le ministère des Affaires intérieures rend attentif au fait que pour une partie de la surface couverte par un PAP, cette part minimale ne soit pas atteinte, il suffit de compléter le tableau par une observation, qui renseigne sur la SCB-logabo totale du PAP et sur la part de la SCB-logabo portant sur l’ensemble du PAP.  

La loi ne prévoit aucun cadre précis y relatif, ce qui permet de garantir une flexibilité accrue lors de l’exécution de ce mécanisme de compensation.

Cependant, deux options possibles méritent d’être mises en avant :

1. Contrepartie financière : cette contrepartie doit être fixée d’un commun accord entre les deux parties, en l’occurrence le promoteur public et le promoteur privé et ceci dans le cadre d’une convention. 
2. Modification ponctuelle du plan d’aménagement général (« PAG ») : La commune s’engage à initier une modification du PAG en vue d’accorder davantage de potentiel de construction au promoteur. Dans ce contexte, il est utile d’établir également une convention qui dispose que la commune s’engage à initier une telle procédure de modification du PAG, tout en complétant cette convention par une clause suspensive, permettant de déterminer les conséquences résultant d’un non-aboutissement éventuel de ladite procédure. 

En effet, la disposition qui prescrit qu’en contrepartie à la prédite cession de fonds, le degré d'utilisation du sol destiné exclusivement à du logement à respecter par le plan d'aménagement particulier « nouveau quartier » (« PAP NQ ») qui est défini dans le plan d'aménagement général, est augmenté de 10%, est aussi applicable pour tous les PAP couvrant une telle zone prioritaire d’habitation. En plus du pourcentage de 10%, la cession des fonds réservés au logement abordable peut donner lieu à une contrepartie complémentaire lorsque la part de la surface construite brute à réserver à la réalisation de logements abordables dépasse le pourcentage prévu initialement dans ces zones, conformément à l’article 29bis.

En effet, l’article 29bis prévoit une augmentation de 10% portant sur l’intégralité des coefficients relatifs au degré d’utilisation du sol. Reste à souligner que le terme « potentiel constructible » est synonyme du terme « degré d’utilisation du sol » tel que prévu par la loi précitée du 19 juillet 2004. 

Oui, le PAP concerné doit toujours être conforme au PAG qu'il exécute et ceci aussi en cas d'augmentation du potentiel constructible en vertu de l'article 29bis de la loi précitée du 19 juillet 2004.

En effet, toute la SCB, qui est effectivement réservée au logement, y compris celle qui est dédiée aux dépendances attribuées aux mêmes logements est prise en compte dans ces calculs portant sur la SCB dédiée aux logements, voire aux logements abordables.

Ces conventions doivent être conclues et, le cas échéant, approuvées par le ministre des Affaires intérieures avant toute délivrance d’une autorisation de construire portant sur un ou plusieurs logements (logement abordable ou logement « classique »). En dehors de cette contrainte, aucun délai n’est prévu par la loi.

Le choix d'opter pour une cession de fonds réservés aux logements abordables ou, le cas échéant, les logements abordables avec leur quote-part de fonds correspondante se fait de manière simultanée. Il est à cet égard important d'adresser cette question à la personne publique concernée et ce en amont de l'élaboration du concept urbanistique qui sera ultérieurement traduit par le plan d’aménagement particulier (« PAP ») concerné.

Il s'agit du terrain à bâtir net, c'est-à-dire du terrain entièrement viabilisé qui devra être cédé gratuitement. Le logement en tant que tel sera cédé à une valeur équivalente à celle de son prix de réalisation.

Il incombe au maître d'ouvrage, en concertation avec le futur cessionnaire, de définir le niveau de finition et d'équipement ainsi que les plans de réalisation des logements abordables dès lors que ces modalités font partie intégrante des conventions.

De même, un bureau d'études pourra être mandaté dans le cas d'une cession de logements abordables à la commune afin de procéder notamment au suivi des travaux d’exécution.

La loi ne règlemente pas explicitement le degré de précision que doivent connaître ces documents. Il est évidemment utile que ces documents connaissent un degré de précision suffisant en vue de permettre une cession des logements en pleine connaissance de cause du cédant et du cessionnaire. La confection de plans d'exécution ne semble pas être requise à ce stade puisque de tels plans présentent un degré de précision excessif alors qu'un avant-projet sommaire n'est guère suffisant à ce stade. Il y a dès lors lieu d'opter dans la mesure du possible pour des plans définitifs.

Lorsque la main publique procède à la construction des logements abordables ces frais sont à sa charge. Si c'est l'initiateur du PAP NQ qui réalise les logements abordables, ces frais lui incombent dans un premier temps. Cependant, il les récupérera au moment de la cession desdits logements, étant donné que le prix de cession tiendra compte des prix de réalisation qui incluent évidemment aussi les coûts de planification y relatifs.

De prime abord, il y a lieu de constater qu’une cession exclusive des fonds réservés aux logements abordables n’est envisageable que si ces fonds sont exclusivement réservés à de tels logements abordables. En effet, la cession gratuite de fonds dans le cadre de l’article 29bis est exclue si des logements « classiques » ou encore des fonctions autres que le logement sont également admis sur ces fonds.   

En application de l’article 29bis, le plan d’aménagement particulier (« PAP ») doit renseigner les lots qui doivent accueillir les logements abordables. Partant, il appartient au niveau de la partie règlementaire du PAP de répartir les surfaces construites brutes à réserver aux logement abordables sur les différents lots. La surface nette de ces lots n’est pas réglementée et ne doit pas nécessairement correspondre à la même part des surfaces construites brutes dédiées aux logements qui sera réservée aux logements abordables. Partant, la surface des terrains à céder résulte de la conception urbanistique ainsi que de l’organisation et du dimensionnement des lots, tels que retenus lors de l’élaboration du PAP. 

Tout d’abord, conformément à l’article 29bis (6), alinéa 2, la valeur de cession des logements abordables doit tenir compte du prix de réalisation. Les coûts de planification en font partie et sont pris en charge par le cessionnaire, en l’occurrence le promoteur public.

De prime abord, il y a lieu de rappeler que la cession des fonds réservés au logements abordables est effectuée sans contrepartie financière. Donc, la valeur de la cession des logements abordables avec leur quote-part de fonds correspondante tient uniquement compte du prix de réalisation des logements, y compris leurs coûts de planification, et non pas de la valeur du terrain ou encore de coûts de viabilisation de ce dernier.

Etant donné que ladite valeur de réalisation est à fixer obligatoirement dans une convention entre le cédant et le cessionnaire du fonds, qui est à conclure en amont des travaux de réalisation des logements, cette valeur ne saura être établie qu’en fonction des estimations détaillées des coûts de réalisation en fonction du projet d’exécution concerné. C’est la raison pour laquelle le législateur a opté pour le terme « tient compte des coûts de réalisation », sachant que les coûts de réalisations effectifs ne sauront être connus qu’à l’accomplissement définitif des travaux.

Lors de l’estimation des coûts de réalisation il importe pourtant de se rapprocher le plus possible des coûts de construction réels du moment, sans y inclure une marge bénéficiaire pour le promoteur.

Toutefois, il est essentiel, en vue des fluctuations des prix de matériaux et de construction en général, qui peuvent s’avérer significatifs, de compléter la convention par une clause permettant d’indexer ces prix, ceci afin d’éviter que le prix de cession ne permette pas de couvrir les coûts de réalisations effectifs du promoteur privé. 

Aucun délai portant sur la réalisation des logements abordables n’est prévu par l’article 29bis.

Toutefois, un tel délai peut être fixé dans le cadre de la convention portant sur la cession des logements abordables à la commune où un autre promoteur public. (Voir convention-type art.29bis) 

De manière générale, il est communément admis que la surface nette des logements est inférieure de quelque 25% à la surface construite brute. Sans avoir à sa disposition les plans sommaires afférents aux différents logements lors de l’élaboration du PAP, il n'existe aucun instrument permettant de déterminer la surface utile exacte que connaîtront les prédits logements lors de cette phase.

Subsidiairement, il y a lieu de rappeler que la définition de la SCB prévue par le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune a été légèrement précisée en vue de faciliter l'application des dispositions de l'article 29bis de la loi précitée du 19 juillet 2004.

Il n’existe pas de méthodologie particulière qui permet de déterminer, en fonction d’une surface utile d’habitation (« SUH ») envisagée, la SCB à réserver au logement abordable (« SCB-logabo ») au niveau du PAP.  Dans le cadre du PAP, la SCB-logabo nécessite d’être fixée uniquement en fonction de la SCB maximale dédiée au logement et la part de cette surface à réserver au logement. Ce n’est qu’au moment de l’élaboration des projets architecturaux que cette SCB-logabo sera affectée aux logements, aux garages et autres espaces liés à ces logements.  

Au niveau du PAP, la SCB-logabo sera déterminée en fonction de la SCB maximale dédiée au logement.

Lors de l’exécution de ce PAP, en l’occurrence dans le cadre de la demande d’autorisation de construire, la SCB minimale dédiée définitivement au logement abordable ne doit pas nécessairement correspondre à la SCB-logabo minimale prévue au niveau du PAP, étant donné qu’il s’agit à ce niveau d’une simple réservation de surfaces pour le logement abordable. Pourtant, la part de la SCB-logabo réservée par le PAP qui ne sera pas exécutée ne saura être dédiée à d’autres fonctions urbaines ou encore à des logements « classiques ».

Toute maison unifamiliale peut en effet accueillir un logement intégré et ceci indépendamment du fait si le logement est mis en location abordable, sauf dispositions contraires au niveau du plan d’aménagement général (« PAG ») ou du plan d’aménagement particulier (« PAP »).

En ce qui concerne plus particulièrement l’obtention des aides, le ministère du Logement et de l'Aménagement du territoire considère la SUH dédiée au logement principal comme une SUH faisant partie d’une maison unifamiliale et celle dédiée au logement intégré comme faisant partie d’un appartement. 

Dans ce contexte il faut distinguer 2 cas de figure :

• Si, conformément aux dispositions du PAP en vigueur, un tel changement d’affectation reste possible parce que le nombre d’unités de logement maximal admis n’a pas encore été atteint lors de la réalisation du projet initial, seule une demande d’autorisation de construire portant sur le changement d’affectation et, le cas échéant, sur les travaux de transformation est requise.
• Si par contre, conformément aux dispositions du PAP en vigueur, un tel changement d’affectation n’est pas admis parce que le nombre d’unités de logement maximal a d’ores et déjà été atteint lors de la réalisation du projet initial, il importe de modifier d’abord le PAP et ceci en conformité au plan d’aménagement général (« PAG »). Lors de cette modification du PAP, la conformité par rapport à l’article 29bis nécessite d’être garantie pour l’ensemble de l’assiette du PAP, ce qui implique généralement aussi une augmentation de la surface construite brute à réserver au logement abordable (« SCB-logabo ») et implique par ailleurs également un amendement des conventions portant sur la cession des fonds et, le cas échéant, des logements abordables à la commune ou un autre promoteur public.
  

Par conséquent, surtout aux endroits qui s’avèrent être moins propices pour l’implantation d’un commerce, ce qui est notamment le cas en milieu rural et hors des centralités de chefs-lieux de centres de développement et d’attraction, il est généralement déconseillé de prévoir des espaces exclusivement réservés aux commerces, tout en consommant en même temps l’intégralité du potentiel en termes d’unités de logement dans les espaces restants.