Le Conseil d'État trouve son origine dans la Constitution de 1856. Le Conseil d’État a pour mission d'émettre un avis sur tous les projets et propositions de loi et projets de règlement, ainsi que de donner son avis sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le Grand-Duc ou par les lois. Jusqu’en 1996, le Conseil d’État faisait aussi office de juridiction administrative.
Le Conseil d'État est composé de 21 conseillers, dont 11 au moins doivent être détenteurs d'un diplôme d'enseignement supérieur en droit. Ce nombre ne comprend pas la personne de l’héritier de la Couronne qui peut faire partie du Conseil d'État. Les conseillers sont nommés par le Grand-Duc. S'il s'agit de pourvoir à la vacance d'un siège de conseiller d'État, le remplacement se fait alternativement et dans l'ordre suivant:
a) sur proposition d’un candidat par le gouvernement;
b) sur proposition d’un candidat par la Chambre des députés;
c) sur proposition d’un candidat par le Conseil d’État.
Pour être nommé membre du Conseil d'État, il faut être Luxembourgeois, jouir des droits civils et politiques, résider au Grand-Duché et être âgé de trente ans accomplis. L’héritier de la Couronne peut cependant y être nommé dès que ce titre lui a été conféré.
Les conseillers d’État sont nommés pour un mandat de 12 ans.
Lors de la désignation du candidat, il est tenu compte de la répartition des partis politiques à la Chambre des Députés mais également d’une représentation équilibrée des femmes et des hommes.
Attributions en matière législative
En principe, l'avis du Conseil d'État est sollicité par le gouvernement avant qu'un projet de loi ne soit discuté à la Chambre des députés. Cet avis se présente sous la forme d'un rapport motivé.
En cas d'urgence, la Chambre peut être saisie d'un projet sans que le Conseil d'État ait été au préalable entendu en son avis. Dans ce cas, l'avis du Conseil devra être communiqué à la Chambre avant le vote définitif.
De son côté, le président de la Chambre peut saisir le Conseil d'État directement d'amendements à des projets en cours.
Si la Chambre des députés a déjà procédé au vote article par article d'un projet de loi et que tous les articles n'ont pas encore fait l'objet d'un avis du Conseil d'État, celui-ci doit émettre son avis dans un délai de trois mois au plus à partir de la date de la communication des dispositions au Conseil. Faute d'avis dans ce délai, la Chambre peut passer au vote sur l'ensemble de la loi.
Dans le souci de remédier en quelque sorte aux inconvénients du système unicaméral luxembourgeois, la Constitution accorde en outre au Conseil d'État un véritable droit de veto suspensif en matière législative. Le Conseil sort alors de son rôle purement consultatif.
Théoriquement, tous les projets et propositions de loi doivent subir deux votes successifs de la Chambre des députés sur l'ensemble de la loi. Entre les deux votes, il doit y avoir un intervalle de trois mois au moins. Toutefois, la Chambre peut dispenser les textes du second vote, mais cette dispense ne devient effective que si le Conseil d'État se déclare d'accord, ce qui, en pratique, est le plus souvent le cas. S'il arrive de temps en temps que le Conseil d'État se trouve amené à refuser de dispenser une loi d'un second vote, c'est notamment quand il estime que le texte voté est incompatible avec l'ordre constitutionnel, avec les normes de droit international ou de droit de l’Union européenne ou encore avec les principes généraux du droit. Il y aura alors un intervalle d'au moins trois mois entre le premier et le deuxième vote constitutionnel de la Chambre.
Attributions du Conseil d'État en matière réglementaire et administrative
En principe, les projets de règlement pris pour l'exécution des lois et des traités ne peuvent être soumis au Grand-Duc qu'après que le Conseil d'État ait été entendu en son avis.
En cas d'urgence, à apprécier par le Grand-Duc, et si la loi ne l'exige pas formellement, le gouvernement peut cependant se dispenser de l'avis du Conseil.
Le gouvernement peut demander l'avis du Conseil d'État sur toutes questions. Cet avis se présente sous la forme d'un rapport motivé, contenant des considérations générales, un examen du texte du projet et, le cas échéant, un contre-projet. L'examen du Conseil d'État porte aussi sur la conformité d'un règlement par rapport à une norme de droit supérieure quelle qu'elle soit.
Procédure au sein du Conseil d'État
Il appartient aux commissions créées au sein du Conseil d'État d'examiner les projets et propositions de loi, les projets de règlement grand-ducal, les amendements y afférents ainsi que les demandes d'avis dont le Conseil d'État est saisi.
Elles sont habilitées à appeler l’attention du gouvernement sur l'opportunité de lois ou règlements nouveaux ou de modifications à introduire dans les lois et règlements existants.