En parallèle avec l'internationalisation de sa place financière, le Grand-Duché de Luxembourg a reconnu de longue date combien il est important d'empêcher que les institutions et circuits financiers légitimes soient utilisés abusivement pour des activités terroristes, criminelles ou illégales; de fermer l'accès du secteur financier à de tels acteurs et activités; de retracer et de bloquer leurs opérations; de geler et de confisquer leurs avoirs; d'arrêter et de condamner ceux qui commettent des actes illégaux et ceux qui les aident.
Un dispositif législatif large et profond
Une priorité à la lutte contre le blanchiment
Une surveillance prudentielle forte
Une entraide judiciaire efficace
Un dispositif législatif large et profond
La législation luxembourgeoise prévoit des conditions particulièrement strictes pour l'accès à toutes les activités du secteur financier, notamment quant à l'identité et à l'honorabilité des actionnaires et des dirigeants des établissements financiers.
En outre, la loi luxembourgeoise sur le secteur financier impose des obligations professionnelles étendues à tous les acteurs de ce secteur.
En particulier, il faut souligner que les auteurs et complices d'actes criminels et illégaux ne sauraient en aucune façon être protégés par le secret bancaire luxembourgeois. La loi dit expressément que l'obligation au secret cesse en matière pénale et devant tout juge.
Bien au contraire, tout professionnel du secteur financier est légalement obligé de coopérer pleinement avec les autorités chargées de l'application des lois qui, de leur côté, coopèrent avec leurs homologues à l'étranger. La coopération du secteur financier comporte la dénonciation obligatoire et spontanée aux autorités judiciaires de tout fait qui pourrait être l'indice d'un blanchiment.
Sur le plan préventif, auquel une attention particulière est portée pour réduire au minimum les tentatives de criminalité financière, la loi prévoit l'obligation pour tous les professionnels du secteur financier de connaître leurs clients. L'ouverture de comptes anonymes est illégale depuis 1948. Par ailleurs, pour des opérations occasionnelles avec des non-clients l'exigence d'identification vaut pour toute transaction à partir de 10.000 euros.
Le dispositif législatif de lutte contre la criminalité financière s'applique pleinement à l'intégralité du secteur financier. Il ne se limite pas aux banques, mais englobe tous les autres professionnels du secteur, tels que la bourse, les organismes de placement collectif, les fonds de pension, les entreprises d'investissement, les conseillers financiers, les courtiers, les bureaux de change. En particulier, il paraît nécessaire de relever que sont compris dans son champ d'application aussi bien les dépositaires professionnels de titres ou d'autres instruments financiers que les opérateurs de systèmes de paiement ou de systèmes de règlement des opérations sur titres.
Les domiciliataires de sociétés sont devenus des professionnels réglementés depuis une loi spécifique de 1999 et doivent respecter les mêmes obligations que les autres acteurs du secteur financier.
Le Luxembourg ne connaît pas d'institutions dites "fiducies" et les contrats fiduciaires, à ne pas confondre avec ce type d'institutions, doivent être conclus avec la participation d'un professionnel financier soumis aux obligations professionnelles strictes déjà décrites. Si le Luxembourg s'apprête, comme il se doit à l'intérieur d'une Union européenne construite sur la reconnaissance mutuelle des systèmes juridiques qui y cohabitent, à reconnaître en son droit l'institution millénaire du "trust" anglo-saxon, il le fait en pleine conformité avec les conventions internationales en la matière et dans le plein respect des règles qui régissent la lutte contre les abus du système financier.
Une priorité à la lutte contre le blanchiment
Le Grand-Duché de Luxembourg a été l'un des premiers Etats à incriminer le blanchiment d'argent, dès 1989 en relation avec le trafic des stupéfiants et depuis pour un large éventail d'activités criminelles (organisations criminelles, corruption, proxénétisme, législation sur les armes et munitions). Il a ratifié à cet effet la Convention de Vienne contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes ainsi que la Convention de Strasbourg relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime. En introduisant des mesures qui visent à priver les criminels du profit économique de leurs activités illégales, la loi luxembourgeoise permet d'atteindre le c?ur même de la criminalité organisée.
Dans le même contexte, le Luxembourg a approuvé la Convention européenne du 27 janvier 1977 pour la répression du terrorisme et est partie à différentes Conventions des Nations-Unies en la matière, en particulier pour la répression du financement du terrorisme. Le degré particulièrement élevé de la coopération du Luxembourg dans la lutte contre le financement du terrorisme a été spécialement relevé par les autorités américaines à la suite des attentats du 11 septembre 2001.
Le Luxembourg participe de même à la lutte contre la corruption, qui fait l'objet d'une Convention du Conseil de l'Europe.
Membre fondateur du GAFI, le Luxembourg a été régulièrement soumis aux examens d'évaluation de cet organisme, qui a pu certifier que le Luxembourg respecte l'intégralité des recommandations publiées par le GAFI.
De même, le Luxembourg a tenu à être parmi les premiers Etats membres du Fonds Monétaire International (FMI) à se faire examiner dans le cadre du programme d'évaluation du secteur financier (FSAP) et a accepté à se soumettre en premier à la nouvelle méthodologie d'évaluation du dispositif anti-blanchiment développée par le FMI. Les conclusions de cet examen devraient être rendues publiques vers le mois de juin 2002.
L'autorité de surveillance s'assure elle-même de la conformité des procédures anti-blanchiment en place dans le secteur financier aux exigences légales en la matière. A cette fin, dans une démarche qui est unique parmi les pays industrialisés, elle a passé systématiquement en revue les procédures des établissements financiers.
De même, le cadre réglementaire a été mis à jour à plusieurs reprises au fil des années au vu des développements intervenus au niveau international et de l'expérience acquise au plan national. C'est ainsi que la Commission de surveillance du secteur financier a précisé dans une circulaire l'obligation d'identification incombant aux banques et autres professionnels financiers surveillés qui traitent avec des personnes exerçant des fonctions publiques importantes dans un Etat ("politically exposed persons") ou à des personnes et sociétés qui leur sont proches. La Commission de surveillance a également enjoint aux professionnels financiers luxembourgeois de se doter de procédures particulières d'identification et de suivi des transactions lorsqu'ils traitent avec des personnes présentant un lien avec les pays et territoires non coopératifs figurant sur la liste du GAFI.
La Commission de surveillance exige que l'obligation de déclaration au Parquet de Luxembourg soit également d'application au cas où le professionnel est entré en contact avec une personne ou société sans qu'une relation d'affaires n'ait été nouée ou qu'une transaction n'ait été effectuée. Cette exigence réglementaire qui va au-delà des normes minimales du GAFI donne suite aux recommandations formulées par des enceintes internationales et vise à resserrer le dispositif luxembourgeois de lutte contre le blanchiment de capitaux. Cette même circulaire exige en outre que les professionnels financiers demandent expressément, lors de l'entrée en relation d'affaires ou avant d'exécuter une transaction, à toute personne dont l'activité professionnelle normale implique la conservation de fonds de tiers auprès d'un professionnel financier (p.ex. un avocat ou un notaire) si elle agit pour compte propre ou pour compte d'autrui. Lorsque la personne déclare agir pour compte d'un tiers, le professionnel financier luxembourgeois est tenu d'identifier l'ayant droit économique à moins que la personne n'agit dans le cadre de son activité de conseil juridique de ses clients en ce qui concerne l'évaluation de leur situation juridique ou qu'elle n'agit en tant que représentant de ses clients dans une procédure en justice.
Le dispositif anti-blanchiment ne se limite pas au secteur financier. Il s'étend d'ores et déjà à des professions visées par la nouvelle directive communautaire, comme p.ex. les notaires, les réviseurs et comptables, les casinos. Le Luxembourg est ainsi un des seuls pays européens à être allé au-delà des exigences des directives communautaires, en instaurant un régime plus strict et plus répressif que celui y prévu, tant en ce qui concerne la définition même de l'infraction de blanchiment que le cercle des professionnels visés.
Une surveillance prudentielle forte
Le Luxembourg en tant que membre de la l'Union européenne a transposé les règles prudentielles et de surveillance établies par les directives communautaires de sorte que les régimes d'autorisation et de surveillance luxembourgeois bénéficient d'une reconnaissance mutuelle dans l'Union européenne. Le régime de surveillance ne peut être qualifié de léger sachant que les autorités de surveillance prudentielle travaillent à l'heure actuelle avec un effectif de 200 personnes qui permettent d'assurer une surveillance prudentielle effective et efficace. En plus, les professionnels du secteur financier sont soumis à des contrôles réguliers par les réviseurs d'entreprises agréés qui sont en général les grands cabinets de révision internationaux.
Les clients de la place financière sont en majeure partie des citoyens européens et les principales activités des banques et établissements financiers au Luxembourg, toutes d'ailleurs faisant partie de groupes internationaux réputés, se font à l'intérieur de l'Union européenne.
Le gouvernement luxembourgeois note avec satisfaction que le Financial Stability Forum relève le haut degré de surveillance et le respect des standards internationaux par les autorités de surveillance de notre place financière.
L'introduction du passeport européen par la deuxième directive de coordination bancaire a amené la Commission de surveillance du secteur financier à conclure des accords de coopération (memoranda of understanding MOU) avec les autorités de contrôle compétentes des autres pays de l'UE.
Par ailleurs le Luxembourg est membre de fora au sein desquels coopèrent les autorités de surveillance prudentielle des plus grands centres financiers, tels que le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, l'Organisation Internationale des Commissions de Valeurs, le forum of European Securities Commissions ; il adhère par conséquent aux principes internationaux en matière de surveillance prudentielle et de coopération qui sont élaborés par ces instances.
Une entraide judiciaire efficace
Dans la lutte contre le crime organisé et la grande criminalité économique, le Gouvernement luxembourgeois attache beaucoup d'importance à la création de l'espace judiciaire européen dans l'intérêt de la sécurité de ses citoyens et d'un développement durable de notre économie.
Pour la mise en ?uvre de l'entraide judiciaire, le Luxembourg est non seulement membre d'un réseau de conventions internationales, il s'est aussi doté d'une législation moderne par la loi du 8 août 2000.
Cette loi instaure un régime équilibré qui permet une évacuation plus rapide et plus efficace des commissions rogatoires internationales. Elle répond ainsi aux critiques formulées occasionnellement à l'étranger ou encore dans le cadre du rapport d'évaluation dont le Luxembourg a fait l'objet au sein de l'Union européenne. En particulier, elle consacre l'abandon de toute intervention du pouvoir exécutif dans le cadre de la procédure de transmission des commissions rogatoires internationales, et réserve ces compétences au seul Procureur Général d'Etat. De plus, en prévoyant un point de départ unique pour l'ensemble des voies de recours, la loi a également enrayé la pratique abusive des recours en cascade. En vertu de cette pratique, l'exécution des commissions rogatoires internationales a pu dans le passé parfois être retardée en raison de l'introduction simultanée ou successive de plusieurs voies de recours. Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, ces voies de recours, qui sont de surplus vidées dans le cadre d'une seule ordonnance judiciaire, sans possibilité de pourvoi en cassation, ont considérablement baissé par rapport aux années précédentes, de sorte à être devenus quasiment négligeables.
Afin de permettre une mise en ?uvre efficiente de cette législation renforcée en matière d'entraide judiciaire, le Luxembourg a également accru de manière considérable les moyens humains et matériels des autorités de police et des autorités judiciaires.
La mise en place de cet arsenal législatif a ainsi permis d'encadrer les mesures déjà existantes en matière de lutte contre la criminalité économique et financière. A ce titre notamment, le Luxembourg n'a encore jamais refusé l'exécution d'une commission rogatoire internationale en opposant le secret professionnel sous l'une de ses formes, et en particulier le secret bancaire. Ainsi, à partir du moment où les conditions générales de l'entraide sont remplies, le Luxembourg a toujours exécuté les perquisitions et saisies demandées par des autorités étrangères dans des banques luxembourgeoises dans le cadre d'une commission rogatoire internationale. Ceci faisant, le Luxembourg a toujours adopté une attitude plus répressive que nombre d'autres pays européens, ce qui a permis de contribuer avec efficacité aux enquêtes menées par les autorités étrangères dans des affaires de criminalité à envergure internationale.