Le ministre des Finances, Pierre Gramegna, a présenté en date du 29 avril 2020 lors d'une réunion jointe de la Commission des finances et du budget, de la Commission de l'économie, de la protection des consommateurs et de l'espace et de la Commission du travail, de l'emploi et de la sécurité sociale, le Programme de stabilité et de croissance (PSC) pour 2020.
Le PSC 2020 se conforme aux lignes directrices de la Commission européenne qui prévoit un format allégé pour les programmes de stabilité en cette année exceptionnelle. Il se concentre ainsi pour l'essentiel sur les seules années 2020 et 2021, tout en mettant l'accent sur les éléments de réponse qui ont été élaborés au cours de cette période de crise sur les plans sanitaire, économique et social.
Un scénario macroéconomique lourdement affecté par la propagation du COVID-19
La présentation du PSC s'inscrit dans le contexte d'une crise sanitaire sans précédent dans l'histoire contemporaine causée par la pandémie du COVID-19. Les mesures rigoureuses qui ont dû être introduites afin de limiter la propagation du virus auront des répercussions importantes sur l'activité économique.
Les projections macroéconomiques établies de façon indépendante par le STATEC pour les besoins du PSC 2020 sont globalement en ligne avec celles du FMI et de l'OCDE. Elles tablent pour 2020 sur une baisse du PIB en volume de la zone euro de l'ordre de -5,1% ainsi qu'une chute de la croissance à -6% pour le Grand-Duché.
En supposant une levée progressive des mesures de confinement et une reprise continue des activités économiques à partir du second semestre 2020, la croissance du Luxembourg pourrait rebondir à +7% en 2021. Les effets des mesures de stabilisation économiques décidées par le gouvernement sont intégrés dans cette projection et posent les fondements nécessaires pour une relance rapide.
Les projections sont toutefois à apprécier avec la plus grande prudence dans le contexte de la pandémie actuelle et elles ne représentent qu'une estimation préliminaire de son impact économique, qui repose sur des hypothèses susceptibles de changer en fonction de l'évolution sanitaire au Luxembourg et ailleurs dans le monde.
10,4 milliards d'euros soit 17,5% du PIB: le paquet économique de stabilisation du gouvernement
Depuis l'entrée en vigueur de l'état de crise le 18 mars 2020, le gouvernement a mis en œuvre une panoplie de mesures visant à lutter contre la pandémie et ses répercussions économiques.
Ainsi, le volume global des mesures décidées passe désormais des 8,8 milliards d'euros annoncés le 25 mars 2020 à un total de 10,4 milliards d'euros, soit 17,5% du PIB, dû à la prise en compte des mesures additionnelles décidées depuis l'annonce initiale du 25 mars 2020.
À ce titre, un total de 194 millions d'euros a été attribué au Haut-Commissariat à la protection nationale pour augmenter les capacités de gestion de crise dans la lutte sanitaire contre le virus, et ce par le biais de l'acquisition du matériel médical nécessaire et la mise en place de centres de traitement.
226 millions d'euros sont prévus pour le congé spécial pour raisons familiales. À l'heure actuelle, plus de 26.000 salariés auprès de plus de 5.700 employeurs ont déjà pu en bénéficier, pour un coût de plus de 124 millions d'euros.
Au niveau du chômage partiel, on peut préciser que plus de 26.000 demandes provenant de plus de 14.600 employeurs ont été traitées à ce jour. Ceci correspond déjà à un volume d'environ 550 millions d'euros, sur le total de 989 millions d'euros prévus à ce titre.
Outre le renforcement des capacités de gestion de crise, le paquet de mesures a pour objectif de maintenir l'emploi et le pouvoir d'achat des salariés et de soutenir les entreprises et les indépendants en renforçant leur situation de liquidité, posant de la sorte les bases nécessaires pour une relance rapide, qualitative et durable. Les initiatives comprennent des aides directes en faveur des entreprises de toute taille, des mesures liées à l'emploi et à la sécurité sociale, des reports ou remboursements de paiements d'impôts, de taxes et de cotisations sociales et la mise à disposition de garanties publiques supplémentaires.
Dans ce contexte, on peut citer notamment:
- Le chômage partiel pris en charge par l'État et couvrant 80% du salaire (100% du salaire social minimum), pour un coût estimé à un milliard d'euros, soit 1,7% du PIB.
- Le report de paiements d'impôts et de cotisations sociales, dont l'envergure globale est évaluée à 4,55 milliards d'euros, environ 7,7% du PIB.
- Les garanties étatiques sur prêts bancaires accordées aux entreprises dans le contexte de la crise à hauteur de 2,5 milliards d'euros ou 4,2% du PIB.
En matière de fiscalité, le remboursement automatique des soldes créditeurs TVA d'un montant jusqu'à 10.000 euros, a permis de libérer dès la première semaine de l'état de crise des liquidités de l'ordre de 46 millions d'euros, en faveur de 20.000 assujettis. Dans leur ensemble, les remboursements effectués par l'Administration de l'enregistrement, des domaines et de la TVA (AED), s'élèvent pour les mois de mars et d'avril à plus de 440 millions d'euros. Plus de 1.700 entreprises bénéficient à ce jour d'un délai de paiement de la part de l'AED. L'Administration des contributions directes (ACD) a procédé depuis le début de la crise à des annulations d'avances fiscales (IRC et ICC) pour les deux premiers trimestres à hauteur de 141,86 millions d'euros, et a accordé des délais de paiement d'impôt pour un montant de 45,32 millions d'euros, profitant à plus de 3700 entreprises et indépendants.
Un tableau reprenant la liste des mesures et de leur coût est annexé au présent communiqué.
Ce paquet, d'une envergure inédite dans l'histoire du Luxembourg, se compare favorablement à ceux de nos pays voisins. Il est adapté aux besoins spécifiques de l'économie du Grand-Duché, qui se caractérise par un nombre important de très petites, petites et moyennes entreprises. Ainsi, tout en prévoyant un volume conséquent en matière de garanties étatiques, la réponse luxembourgeoise se distingue par le fait que l'accent est mis sur les reports d'impôts et de cotisations, ainsi que sur les dépenses budgétaires apportant une aide directe aux entreprises et aux particuliers. En effet, ces derniers s'élèvent à 3,7% du PIB au Luxembourg, contre 4,6% en Allemagne, 1,8% en France et 0,9% en Belgique.
Des finances publiques fortement impactées par la crise
Les perspectives macroéconomiques assombries et la prise en compte des coûts prévisibles des mesures décidées par le gouvernement pèseront lourdement sur les finances publiques, témoignant de l'ampleur de la crise actuelle et de la volonté du gouvernement à mobiliser tous les moyens nécessaires pour pallier les effets de la crise sur les plans sanitaire, économique et social.
Les prévisions budgétaires qui ressortent du PSC 2020 sont largement tributaires d'hypothèses très prudentes qui sont admises dans l'élaboration des chiffres et reposent sur une ferme volonté de maintenir une approche prudente dans l'estimation des recettes et des dépenses publiques, en raison des incertitudes entourant la crise actuelle.
Le gouvernement a également pris le choix de maintenir les investissements publics à des niveaux élevés, en raison de leur rôle déterminant dans la sortie de crise et dans la construction d'un pays plus soutenable et plus résilient. Ainsi, les investissements publics passeront de 2,7 milliards d'euros en 2019 à 2,8 milliards d'euros en 2020 et 3 milliards d'euros en 2021, soit à un niveau de 4,8% et 4,7% du PIB respectivement.
Au total, l'Administration centrale est prévue afficher en 2020 un déficit de -4,9 milliards d'euros, soit -8,3% du PIB. Alors que les lignes directrices de la Commission européenne auraient permis l'omission de prévisions pour 2021, le gouvernement présente aussi – par souci de transparence – des premières estimations pour l'année qui suit, et ce sous l'hypothèse de politiques inchangées. En 2021, le déficit de l'Administration centrale passerait ainsi à -2,1 milliards d'euros, à la suite de la dissipation du coût budgétaire lié aux mesures de stabilisation économique.
Comme les moyens financiers à disposition des autorités communales sont directement liées à l'évolution des recettes fiscales et que ces dernières subiront de plein fouet les conséquences de la détérioration du contexte macroéconomique, le solde de l'Administration locale se trouve mécaniquement en recul et atteindra un déficit de -0,6% du PIB en 2020, équivalant à -372 millions d'euros. Pour 2021, le déficit atteindrait -0,2% du PIB, soit -150 millions d'euros.
Enfin, la situation financière de la Sécurité sociale risque également d'être fortement affectée dans le contexte de la crise liée au COVID-19. Le surplus est prévu de tomber de 1,1 milliard d'euros, soit 1,8% du PIB, en 2019 à 281 millions d'euros, soit +0,5% du PIB en 2020. En 2021, il pourrait légèrement s'améliorer pour passer à 342 millions d'euros.
La crise se traduira ainsi pour l'Administration publique dans son ensemble par un déficit inégalé dans l'histoire du pays, estimé pour 2020 à -8,5% du PIB, soit -5 milliards d'euros, et pour 2021 à -3%, soit -1,97 milliard d'euros.
En conséquence, la dette publique pourrait atteindre 17 milliards d'euros, soit 28,7% du PIB en 2020 et monter à 29,6% en 2021, tout en restant sous la barre des 30% fixés par le programme de coalition.
L'application des règles du Pacte de stabilité et de croissance dans un contexte de crise
Depuis l'apparition et la propagation exponentielle du COVID-19 à travers le monde, tous les États membres de la zone euro, y inclus le Luxembourg, ont dû prendre des mesures conséquentes pour endiguer la pandémie.
Au regard de l'ampleur des défis à relever par l'ensemble de l'Union européenne, la Commission européenne a invoqué la clause pour récession économique sévère (general escape clause) du Pacte de stabilité et de croissance. Cette clause dérogatoire et générale, s'appliquant au moins à l'exercice 2020, vient d'être activée pour la première fois dans l'histoire du Pacte et le Luxembourg a soutenu l'activation de la clause précitée.
Cette suspension effective de l'exigence d'atteindre ou de converger vers l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) et de respecter le seuil de déficit de Maastricht donne toute la marge de manœuvre nécessaire au Luxembourg afin de mobiliser les ressources requises pour pallier les effets de la crise.
Dans le même ordre d'esprit, le gouvernement estime que les conditions sont désormais réunies pour invoquer la clause pour circonstances exceptionnelles prévue à l'article 6, paragraphe 1er de la loi modifiée du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques. Le ministre des Finances en informera le Conseil national des finances publiques (CNFP) par une lettre qui lui sera encore adressée aujourd'hui.
Le PSC du Luxembourg pour 2020 sera transmis à la Commission européenne et au Conseil de l'Union européenne ensemble avec le PNR (Programme national de réforme) avant le délai du 30 avril 2020.
Le ministre des Finances, Pierre Gramegna, commente: "Le Luxembourg, tout comme le reste du monde, fait face à la plus grande crise économique depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Grâce à la politique ambitieuse d'assainissement des finances publiques menée au cours des dernières années, le pays dispose des moyens budgétaires pour y faire face. Pour autant, l'effort requis pour rétablir la confiance est d'une ampleur telle qu'il ne restera pas sans impact sur l'équilibre budgétaire et le niveau de la dette publique sur les années à venir."
Communiqué par le ministère des Finances