Logement: nouvelles mesures pour baisser voire stabiliser les prix du foncier et de l'habitat

Le 15 mai 2006, le ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement, Fernand Boden, a présenté en détail les nouvelles mesures pour baisser, voire stabiliser de manière durable les prix du foncier et de l'habitat.

Ce paquet "Logement" a été annoncé par le Premier ministre dans la déclaration sur l'état de la Nation le 2 mai 2006.

Lors de la conférence de presse, le ministre a noté que "chaque ménage luxembourgeois souhaite avoir une maison individuelle et nous devons faire en sorte que leur souhait se réalise. Mais malheureusement, ce n’est pas toujours possible. L’évolution des prix dans le secteur du logement étant exagérée, il est important de prendre de nouvelles mesures pour stabiliser cette évolution afin de permettre aussi aux personnes aux revenus moins élevés de construire une maison."

Or, le ministre a également indiqué que l’Observatoire de l’habitat vient de constater une stabilisation des prix de vente depuis 2004. Quant à l'indicateur des loyers, il constate une diminution pour les maisons et pour les appartements depuis le troisième trimestre 2004.

Un nouvel espoir serait par ailleurs né de l'évolution récente des autorisations à bâtir. Le nombre de logements autorisés a ainsi nettement progressé en 2005 comparé à l’année 2004 (+19,7%).

Cependant, deux problèmes se posent actuellement, a souligné le ministre:

• la répartition géographique inégale de la population risque d’accroître le déséquilibre précaire entre l’offre et la demande de logements;
• l’évolution défavorable en matière de logements et d’habitat dans la capitale luxembourgeoise au cours des dernières décennies pèse lourdement sur le déficit général en matière de logement: en 1961 28,3% de la population globale habitaient la capitale, contre seulement 16,8% en 2005. Aussi le développement de la Ville de Luxembourg constitue-t-il un élément-clé dans l’approvisionnement de la population en logements.

Durant ces dernières années, le gouvernement a développé plusieurs activités afin de stabiliser les prix sur le marché immobilier:

• Le 8^ème programme de construction d’ensembles de logements subventionnés prévoit un total de quelque 10.800 logements, dont 3.000 à réaliser dans le cadre de 3 nouvelles réserves foncières, 1.400 dans le cadre de 4 zones d’assainissement et finalement 6.400 logements à réaliser dans le cadre de différents projets.
• Le Fonds du logement procède actuellement à la construction de quelque 800 logements à travers l’ensemble du pays (ce qui constitue plus qu’un doublement de son activité déjà abondante dans le passé).
• La loi du 30 juillet 2002 (ainsi que la prolongation des mesures fiscales y prévues par la loi du 21 décembre 2004) prévoient plusieurs mesures fiscales destinées à encourager la mise sur le marché et l’acquisition de terrains à bâtir et d’immeubles d’habitation:
  Ainsi, par exemple, à partir de la date de la déclaration du Premier ministre de 2002 jusque fin 2007, la taxe sur la réalisation de plus-values lors de la vente de terrains ou d’immeubles a été ramenée à 25 % du taux d’imposition moyen. Le taux d’amortissement accéléré sur les immeubles locatifs en propriété privée a été augmenté de 4 % à 6 %.
• Par le biais de la loi du 8 novembre 2002 concernant les aides au logement, d’autres mesures importantes en vue de la promotion du logement ont été concrétisées, telle que la modification des dispositions légales relatives aux aides à la construction d’ensembles de logements subventionnés, dont:
• • l’augmentation à 70% - voire même à 75% - du prix de construction ou d’acquisition de logements destinés à la location par les promoteurs publics,
  • la participation étatique allant jusqu’à 100% pour la création non seulement de logis pour travailleurs étrangers ou demandeurs d’asile, mais également pour les logements destinés à l’hébergement d’étudiants, stagiaires ou apprentis en formation, personnes en formation continue, scientifiques ou experts en mission temporaire par les promoteurs publics.
• Depuis l’an 2000, quelque 13.800 ménages sont devenus bénéficiaires d’une prime de construction/acquisition.
• Quelque 13.500 ménages sont mensuellement bénéficiaires d’une subvention d’intérêt et 49.900 ménages d’une bonification d’intérêt.
• Depuis 1992, au total, 50.000 logements nouvellement créés ont bénéficié du remboursement de la TVA-logement.

En vue de faire baisser - sinon de stabiliser de manière durable - le prix du foncier et de l’habitat, le gouvernement présentera à court terme un projet de loi promouvant l’habitat, créant un pacte "logement" avec les communes et instituant une politique active de maîtrise du foncier. Ce projet de loi crée de nouveaux instruments et améliore des instruments existants utiles pour aboutir à une augmentation substantielle de l’offre de logements au Luxembourg.

• Conclure un pacte "logement" avec les communes et d’aider les communes à financer le coût des infrastructures liées à l’augmentation substantielle du nombre de leurs habitants
• Promotion du recours à l’emphytéose
• Promotion d’une politique active de maîtrise du foncier
• Mesures fiscales en vue de favoriser la cession de terrains et d’immeubles d’habitation
• Introduction de taxes communales pour lutter contre la rétention immobilière
• Modification de la loi modifiée du 19 juillet 2004 pour réduire le prix de revient du foncier viabilisé
• Mesures en vue de développer un habitat durable
• Mesures en vue d’augmenter le nombre de logements à coût modéré

Conclure un pacte "logement" avec les communes et d’aider les communes à financer le coût des infrastructures liées à l’augmentation substantielle du nombre de leurs habitants

L’État et les communes ont une responsabilité partagée pour la réalisation du droit à un logement convenable de nos citoyens.

L’État et les communes doivent donc unir leurs efforts pour augmenter l’offre de logements.

L’État aidera à l’avenir toutes les communes qui s’engagent, via une convention avec le gouvernement, à contribuer à la création de nouveaux logements sur leur territoire dans la perspective d’augmenter par ce fait leur population de plus de 15% sur une période de dix années (c’est-à-dire au-delà du taux actuel moyen de croissance de la population résidente) et qui participent activement aux efforts et mesures du gouvernement à réduire le coût du foncier et de l’habitat.

L’État est disposé à accorder à ces communes chaque année une aide en capital unique de 4.500 euros par nouvel habitant supplémentaire dans la commune dépassant une croissance de 1% de la population au cours de l’année en question.

La prédite convention aura également pour objet de:

• fixer certains éléments particuliers destinés à accélérer la réalisation des projets et à réduire le coût des logements, tels que:
• • le recours à la formule du bail emphytéotique, lorsqu’il s’agit de projets à réaliser par la commune ou sur des terrains appartenant à la commune;
  • l’application de la taxe spéciale de non-affectation à la construction de terrains à bâtir;
  • la prise d’initiative par la commune pour l’élaboration du PAP (projet d'aménagement pour particulier) en cas de blocage par un ou plusieurs propriétaires, et l’engagement de faire appel, le cas échéant, aux mesures d’exécution prévues;
  • la conclusion par la commune de conventions avec les promoteurs en vue de réduire le coût des terrains à bâtir.

Pour les communes dont le développement est jugé prioritaire par l’IVL et dont la liste exhaustive sera arrêtée par le gouvernement, le montant de l’aide en capital sera majoré de 50% c.à.d. à 6.750 euros si elles s’engagent dans le cadre de la convention à réaliser des projets-pilotes respectant certaines conditions supplémentaires, tels que zones potentielles d’une surface de plus ou moins 5 ha et densité du bâti dépassant les 25 logements par ha.

Pour ce qui est du coût annuel des aides étatiques en faveur des communes, il est estimé à un total de 10 millions d’euros. "Ces mesures engagées par le gouvernement inciteront les communes à construire plus à un moindre coût", a ajouté le ministre.

Promotion du recours à l’emphytéose

La législation sur l’emphytéose et sur le droit de superficie datant de 1824 sera revue et adaptée aux exigences nouvelles.

Le recours à la formule du bail emphytéotique devrait devenir quasiment la règle générale pour la mise à disposition du foncier par les promoteurs publics.

Il s’agit certainement d’un moyen privilégié pour réduire de manière substantielle le coût du foncier, étant donné que la valeur intrinsèque du foncier est en quelque sorte neutralisée.

Afin de promouvoir davantage cette formule, dans le cadre de la réalisation de projets de construction d’ensembles, l’article 22 de la loi modifiée du 25 février 1979, sera modifié afin que l’État puisse participer au prix d’acquisition de ces terrains à raison de 50 %, au lieu de 40 %.

Promotion d’une politique active de maîtrise du foncier

Ni l’État, ni les communes, ni les promoteurs publics ne disposent de réserves foncières substantielles. La rareté de terrains disponibles (achats massifs de la part de promoteurs privés, non-disponibilité en raison du défaut d’autorisations communales et étatiques, rétention à des fins de spéculation) et la demande croissante de logements ont généré la flambée connue des prix du foncier. Les pouvoirs publics demeurent trop impuissants parce qu’ils ne disposent actuellement que de peu d’instruments pour la maîtrise foncière.

C’est pourquoi plusieurs pistes seront poursuivies.

1) Droit d’expropriation

Le droit d’expropriation dans le cadre de l’aménagement communal et du développement urbain est inscrit dans différents textes légaux.

Tous ces textes sont presque devenus des lettres mortes suite à l’arrêt de la Cour Constitutionnelle qui dispose que les conditions de l’article 16 de la Constitution ("Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique, dans les cas et de la manière établie par la loi et moyennant une juste et préalable indemnité") doivent être respectées dans leur intégralité et ceci avant le transfert effectif de la propriété expropriée (indemnité préalable).

De ce fait, une expropriation pour cause d’utilité publique au Luxembourg n’est plus possible dans des délais raisonnables.

Une modification de l’article 16 de la Constitution pour rendre de nouveau possible l’expropriation pour cause d’utilité publique s’impose.

2) Droit de préemption

Le droit de préemption est un moyen d’acquérir la propriété d’un immeuble par substitution à l’acheteur au moment de la vente.

L’instauration du droit de préemption appartiendra au conseil communal pour le droit de préemption urbain en ce qui concerne les terrains sis dans des zones de développement et dans des zones de réserves foncières et à l’Etat pour les terrains nécessaires à la réalisation des plans directeurs régionaux, des plans sectoriels et des plans d’occupation de sol rendus obligatoires.

Mesures fiscales en vue de favoriser la cession de terrains et d’immeubles d’habitation

Exemption de l’impôt sur le revenu (sur le bénéfice commercial et sur le bénéfice de cession - plus-values) dans le chef du vendeur.

Par une loi du 30 juillet 2002, plusieurs mesures fiscales ont été prises pour encourager la mise sur le marché et l’acquisition de terrains à bâtir et d’immeubles d’habitation. Ces mesures ont été prolongées jusque fin 2007 et prendront fin à cette date.

A partir du 1^er janvier 2008, une exemption de l’impôt sur le revenu dans le chef du vendeur sera introduite si l’État ou une commune acquiert un bien immobilier. Cet avantage fiscal revient également aux promoteurs publics dans la mesure où ils procèdent à l’acquisition de biens immobiliers sis dans une zone de réserves foncières au sens de la loi de 1979.

Exemption totale de la plus-value à payer par les personnes physiques, si l’État ou la commune est acquéreur.

Entreprises de lotissement de commerçants (ex. promoteurs) et de non-commerçants réalisant du point de vue fiscal un bénéfice commercial (ex. personne qui procède au lotissement de prés et de champs acquis par voie de succession): le bénéfice réalisé sur la vente d’un terrain à l’État ou à une commune est exempt d’impôt à raison de 50%.

Introduction de taxes communales pour lutter contre la rétention immobilière

1) Possibilité pour les communes de percevoir une taxe spéciale de non-affectation à la construction de terrains à bâtir pour lutter contre la spéculation ou la rétention foncière

Il convient de rappeler l’existence de la mesure légale permettant d’endiguer la spéculation ou la rétention foncière, moyennant l’obligation de construire.

Ces textes disposent qu’il est loisible à un conseil communal d’ordonner, moyennant une procédure précise, l’affectation à la construction de terrains bien déterminés. Cette disposition inscrite dans la législation depuis plus de 25 ans est restée lettre morte parce qu’elle prévoit qu’au terme de 3 ans, si l’ordre n’a pas été suivi d’effet, la commune entame (!) la procédure d’expropriation. Les autorités communales ont été plus que réticentes d’entamer cette procédure d’obligation de construire aboutissant à une procédure d’expropriation devenue quasiment impraticable suite à l’arrêt de la Cour Constitutionnelle. C’est pourquoi il est proposé d’offrir aux décideurs locaux dans le cadre de la procédure d’obligation de construire une solution alternative à l’expropriation, à savoir l’introduction d’une taxe spéciale.

La taxe à percevoir annuellement doit se situer dans une fourchette de 0,5 à 5 euros par mètre carré du terrain non-bâti.

La taxe est d’office applicable pour les places à bâtir issues de la réalisation d’un PAP, si dans les trois ans, suite à l’achèvement des travaux d’infrastructure, le début des travaux de construction n’a pas eu lieu. Le conseil communal peut toutefois, sur demande motivée respectivement du propriétaire du terrain, du superficiaire ou du bailleur en cas d’emphytéose, accorder un délai supplémentaire unique de deux ans.

2) Possibilité pour les communes de pénaliser le changement d’affectation d’un immeuble destiné à l’habitat

Pour le changement d'affectation d'un logement, le nouveau projet de loi sur le bail à usage d’habitation principale (actuellement au Conseil d’État pour avis complémentaire), qui remplacera très prochainement la législation actuelle sur le bail à loyer dispose qu’une autorisation préalable du collège des bourgmestre et échevins est requise pour un tel changement d’affectation et prévoit des sanctions de taille en cas de violation de la loi.

Le gouvernement accorde une priorité à ce projet de loi et invite le Conseil d’État et la Chambre des Députés de faire en sorte qu’il puisse être voté dans les meilleurs délais possibles (automne 2006).

3) Possibilité pour les communes de percevoir une taxe spéciale pour lutter contre la non-occupation de logements

La nouvelle loi sur le bail à loyer permettra aux communes d’obliger les propriétaires à déclarer les immeubles ou parties d’immeubles non-occupés.

Ainsi, les communes disposeront d’une base de données leur permettant de percevoir une taxe pour la non-occupation prolongée de logements, taxe qui trouvera sa base légale également dans le projet de loi qui vient d’être annoncé.

Modification de la loi modifiée du 19 juillet 2004 pour réduire le prix de revient du foncier viabilisé

L’État ayant dans le passé, d’un côté, introduit un certain nombre d'instruments pour réduire le coût de l’immobilier (réduction de la TVA-logement, introduction du crédit d’impôt, introduction d’une imposition réduite lors de la réalisation de plus-values) et, de l’autre côté, augmenté la solvabilité des ménages se proposant d’accéder à la propriété moyennant des efforts budgétaires énormes, il est essentiel d’éviter tout renchérissement non indispensable imposé par les autorités locales dans le cadre de la réalisation d’habitations.

A cet effet deux modifications de la loi modifiée du 19 juillet 2004 s’imposent:

1) Modification de l’article 34

Moyennant le projet de loi annoncé, l’article 34 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain sera amendé de telle manière que la commune ne puisse à l’avenir plus exiger d’indemnité compensatoire allant jusqu’à 25% dans les cas où la commune n’est pas intéressée à une cession à titre gratuit de terrains compris dans les plans d’aménagement particulier : ou bien la commune accepte la cession des fonds réservés à des aménagements publics ou bien elle renonce à cette cession, sans cependant pouvoir demander le paiement d’une quelconque soulte compensatoire allant jusqu’à 25% de la surface totale du projet d’aménagement particulier.

2) Modification de l’article 24, alinéa (2)

Cet article dispose que: "Le conseil communal peut fixer une taxe de participation au financement des équipements collectifs, tels que les écoles, cimetières, installations culturelles et sportives, collecteurs d’égout ou stations d’épuration, à prélever lors de la création de chaque nouvelle unité affectée à l’habitation ou à toute autre destination compatible avec la zone sur le territoire de la commune.

Cette taxe aura le caractère d’une imposition communale".

Il y a lieu de prévoir un règlement grand-ducal déterminant les conditions et modalités de fixation et de notification de la taxe, ainsi que les conditions de paiement de la taxe.

Mesures en vue de développer un habitat durable

1) Création d’une agence pour la rénovation urbaine

Il sera créé un établissement public dénommé "Agence pour la rénovation urbaine".

Cet établissement a pour mission de contribuer, dans un objectif de mixité sociale, de mixité des fonctions urbaines et de développement durable, à la définition et à la réalisation d’un programme national de rénovation urbaine dans les quartiers visés au chapitre 4 ("Assainissements de logements") de la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement en accordant aux communes des concours techniques, logistiques et financiers.

Ces concours sont destinés à aider les communes qui se proposent de réaliser des opérations dans le cadre de la rénovation urbaine de tous les quartiers visés par le chapitre 4 de la loi précitée.

2) Octroi d’aides au logement uniquement si le logement nouvellement créé respecte les nouvelles normes européennes en matière de performance énergétique des bâtiments

Au ministère de l’Économie, l’Agence de l’énergie travaille actuellement sur la transposition de la directive 2002/91/CE sur la performance énergétique des bâtiments et sur l’adapation des dispositions actuellement existantes sur la "Wärmeschutzverordnung" de 1995.

Dans l’esprit d’un développement durable du pays et pour économiser de l’énergie dans le secteur du bâtiment (objectif: atteindre une réduction substantielle des émissions de CO₂/effets de serre dans le secteur du logement, conformément à nos engagements dans le cadre du Protocole de Kyoto), les aides individuelles au logement, à l’exception de la prime d’acquisition, ne seront accordées à partir du 1^er janvier 2009 que si les logements en question respectent les nouvelles normes européennes en matière de performance énergétique des bâtiments d’habitation.

3) Carnet de l’habitat et prime d’amélioration

Le Carnet de l’habitat étant opérationnel depuis quelques mois, il est prévu de modifier substantiellement l’aide individuelle dénommée "Prime d’amélioration".

Le Carnet de l’habitat est en quelque sorte une radiographie des immeubles. Chaque propriétaire peut se faire établir un "check up" de son immeuble par un homme de l’art qui contrôlera le logement notamment du point de vue santé, sécurité, consommation d’énergie, technique et aspects sociaux. L’expert, spécialement formé à cet effet, vérifiera ces facteurs moyennant un logiciel informatique spécifique. Pour chaque nuisance ou défectuosité constatée, l’expert agréé recommandera des mesures pour y remédier.

L’octroi de la prime d’amélioration sera dorénavant lié au respect des recommandations prioritaires émises par l’expert.

Mesures en vue d’augmenter le nombre de logements à coût modéré

1) Nouveau programme de construction d’ensembles de logements subventionnés

Le ministre du logement est en train de préparer un complément du 8^ème programme de construction d’ensembles, qui porte actuellement sur la réalisation de quelque 10.800 unités de logement, dont 3.000 à réaliser dans le cadre de 3 nouvelles réserves foncières, 1.400 dans le cadre de 4 zones d’assainissement et de 6.400 logements à réaliser dans le cadre de différents projets. Ce complément englobera de nouveaux projets présentés par les promoteurs publics et de nouvelles réserves foncières (par exemple les friches industrielles de Dudelange).

2) Réalisation de places à bâtir financièrement abordables dans le cadre de PAPs

Dans chaque lotissement réalisé, pour autant qu’il dépasse une surface de 1 hectare, il sera réservé une partie de 10% de la surface à la réalisation de logements à coût modéré dont les conditions (p.ex. vente obligatoire à des bénéficiaires d’une prime de construction) et les prix de vente sont déterminés par un cahier des charges qui fait partie intégrante du projet d’aménagement particulier (PAP).